国庆长假后，受楼市调控影响，债市似乎开启了上涨态势，曾经火热的城投债等地方债再次回到视界中。那政府究竟能不能对地方融资平台的债务进行担保呢？历史上有过不少承诺函被作废的事件，2015年最高法还判决辽宁省人民政府《承诺函》不构成保证担保。
招商固收孙彬彬团队称，根据法律和相关规定，地方政府的担保范围仅限于“政府为外债转贷提供担保”，城投债不在此范围内。财政部也多次禁止地方政府的违规担保行为，并要求强化对违规举债担保行为的查处和问责。从财政部门、最高法院的相关处置行动来看，“承诺函”并不具备法律效力，甚至存在“违规”的嫌疑。
政府能不能担保？
政府可以担保，但2014年之后仅限于经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的担保行为。
《中华人民共和国担保法》（1995年）是规定和约束担保行为的根本法律。它规定的担保方式包括保证、抵押、质押、留置和定金。
该法第八条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。
保证是指保证人和债权人约定，当债务人不履行债务时，保证人按照约定履行债务或者承担责任的行为。
2014年新《预算法》规定：除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
2014年43号文规定：地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。
而在新《预算法》和43号文之前，地方政府提供的直接担保或者间接担保是被认可的。根据《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知（国办发明电【2013】20号）》，地方政府债务包含两类或有债务，其中“地方政府负有担保责任的债务”是指，因地方政府提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务。一是政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，确定以债务单位事业收入（含学费、住宿费等教育收费收入）、经营收入（含车辆通行费收入）等非财政资金偿还，且地方政府提供直接或间接担保的债务。二是地方政府举借，以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。
但是在新《预算法》和43号文之后，即使符合上述条件的相关债务，也不能再被认定为“政府负有偿还责任的债务”。
由此可见，新《预算法》实施之后，地方政府依法担保范围仅限经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的担保行为。也就是说，地方政府的担保范围仅限于“政府为外债转贷提供担保”。
财政部对“担保”是什么态度？
楼继伟部长连续强调，禁止地方政府的违规担保行为，并要求强化对违规举债担保行为的查处和问责。
2015年12月，财政部部长楼继伟在向全国人大常委会报告规范地方政府债务管理工作情况时，专门强调，“一些地方政府仍然违规举债，或为企业举债违规提供担保承诺等；个别金融机构继续为地方政府违规举债提供支持，并要求政府进行担保”；要求“违法违规担保的由政府、债务人与债权人共同协商，重新修订合同，明确责任，依法解除担保关系”。
2016年6月29日，楼继伟在十二届全国人大常委会第21次会议上作《国务院关于2015年中央决算的报告》时，再次强调“坚决禁止各种变相、违规举债和担保行为”，“对地方政府违法违规举债或担保，以及违反规定替企业偿债的，责令改正，并严格按照预算法规定追究地方政府相关负责人的责任，处理结果向社会公开”。
2016年8月31日，楼继伟在十二届全国人大常委会第22次会议报告2016年预算执行情况时，强调“将加强对地方政府举债行为的监督，强化对违规举债担保行为的查处和问责”。
历史上的“承诺函”事件有哪些？
2014年12月，“14天宁债”和“14乌国投债”在发行时出具的“被纳入地方政府债务说明”，均被当地财政部门要求撤销或作废；2015年2月，最高法判决1996年辽宁省人民政府《承诺函》不构成保证担保的主张。
我们这里所说的“承诺函”，是指地方政府出具的承诺书、担保函，承诺协助还款、保证借款企业在借款期内正常经营，是政府无法直接担保的替代品，又叫“安慰函”。事实上，在新《预算法》实施之后，已经出现了数起“承诺函”被撤销、作废的事件。
2014年12月11日，即“14天宁债”簿记建档的前一日，常州市天宁区财政局突然发布关于《关于将2014年常州天宁建设发展有限公司公司债券纳入政府债务的说明》的更正函，宣布其出具的《关于将2014年常州天宁建设发展有限公司公司债券纳入政府债务的说明》声明作废。
2014年12月15日，即“14乌国投债”完成簿记建档的当天晚上，乌鲁木齐财政局发布公告称，根据国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文）精神，决定撤销2014年12月10日印发的《关于将2014年乌鲁木齐国有资产投资有限公司公司债券纳入政府专项债务有关事项的通知》（乌财外〔2014〕59号）。
2015年2月4日，最高人民法院针对中国银行(香港)有限公司与辽宁省人民政府、葫芦岛锌厂保证合同纠纷一案，作出终审判决，1996年2月辽宁省政府向原新华银行香港分行出具的《承诺函》，不构成保证担保的主张；不支持中银公司依据《承诺函》要求辽宁省政府承担保证责任。
从财政部门、最高法院的相关处置行动来看，“承诺函”并不具备法律效力，甚至存在“违规”的嫌疑。
